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集體土地入市不可能單兵突進
■ 旁邊評論
"集體土地入市"是市場化改革的必然趨勢，但由於體制的積弊太深，而以往的改革配套程度又低，致使這項改革不可能單兵突進。
從新京報近日所做的一項調查看，社會大眾對國研中心提出的"383改革方案"高度關註，而關註的焦點是農村土地制度改革。目前尚未看到該報告的全文，但從已經披露的關鍵內容看，這個報告在農村土地制度改革方面提出的意見是非常積極的。
但是，筆者以為，非專業人士對這一報告關於土地制度改革的意見的理解很可能不得要領，乃至發生誤解。例如，該報告提出，要賦予農民對集體土地的處置權，這裡的"處置權"就不可理解為農民可以任意改變土地用途，而很多農民對此種權利興趣很大。其實，該報告明確指出，今後要"建立以權屬管理和用途管制為核心的現代土地管理體制。制定國土空間規劃體系。強化土地利用總體規劃實施剛性，依法落實用途管制。"這就說明，所謂"處置權"是有限的處置權。
交易權(入市)才是關鍵。社會各界關心的是這個權利。該報告提出的"集體建設用地入市"已經被興奮的媒體簡化為"集體土地入市"，當然，這也不算錯謬，但對此需要冷靜分析。
大略說，"集體土地入市"是市場化改革的必然趨勢，由此可以解決現行土地制度的多種積弊，有利於提高土地資源的配置效率，甚至可以說有利於提高國民經濟發展的總體素質，其重大意義不可估量。但是，由於體制的積弊太深，而以往的改革配套程度又低，致使這項改革不可能單兵突進。
集體土地分農用地與建設用地兩個部分，其入市的條件要分開來看。
集體農用地入市：避免利用農用地轉變用途獲取暴利
集體農用地的入市，其實一直存在，隻是未將農地承包權入市而已；所入市的是土地的短期使用權。長遠看，短期的使用權可以入市，"長久不變"的承包權也可以入市，且後者的意義更大。但從目前農地使用權入市的情況看，已經有一些令人憂慮的地方，突出問題是因一些土地流入主體的經營規模過大，而產生瞭另一種"規模不經濟"現象，以及一些土地流入大戶試圖利用農地轉變用途，獲取未來暴利的某些投機行為。
解決經營規模過大的不經濟問題，需要改變中央的支農政策，建立"註冊農業經營者"制度。筆者不贊成籠而統之的"農業龍頭企業"扶持政策，尤其不贊成一些地方搞的扶持力度與過大規模掛鉤的政策。需要在現有農戶中發育傢庭農場，培養專業的農業經營者，借助"註冊"制度，使他們成為國傢支農政策的實施對象。對於城市資本，的確應引導他們進入農業服務及農產品流通及加工領域。這個領域的利潤有保障，國傢不必給予財力支持。要堅決杜絕有的農業投資者套取國傢支農資金的不當行為。
利用農用地轉變用途的機會獲取暴利的目的，現在還很難實現，但如果簡單地推行"集體建設土地入市"政策，情況就不樂觀。避開麻煩的辦法是建立更加系統的土地用途管制政策與土地規劃管理體制。這就要從集體建設用地入市開始說起。
集體建設用地入市：監管成本高
目前，土地方面備受人們關註的政策調整，主要是集體建設用地入市的可能性。這項改革涉及小產權房的合法化，也與房價走勢有關，因此與老百姓的切身利益關系重大。集體建設用地入市是必要的，但必須有配套改革舉措。
在當下的某些政策文件中，把集體建設用地分為"集體經營性建設用地"與"集體非經營性建設用地"(主要是農村宅基地)，主張將前者入市交易。這個意見很是脫離實際，因為農村幹部與農民很容易把農村宅基地"變為"集體經營性建設用地，監管這種行為的成本很高，以致會使政策失效。再說，每一個村都有一些所謂集體經營性建設用地，如果將其入市，意味著全國新增瞭幾十萬個非農建設點，這不成體統，還不如不改。
在全國劃定農業保護區
需要有另一種配套改革思路，以建立更為有效的土地用途管制體系，才能將集體建設用地入市工作做好。好的辦法是收放結合，該中央管的一定管好，而可以由地方管的交給地方，中央隻出臺規范性意見。可以考慮在全國劃定農業保護區，采取一系列技術性措施，如連續大面積劃定、改變行政管理層次等，克服目前基本農田保護辦法的很多弊端。農業保護區主要由中央監管或由中央委托地方政府監管。對這一塊要抓實、抓硬。與此同時，對於農業保護區以外的土地，可以交給地方管理，中央不再幹預，更不再進行指標控制。
有瞭這個制度，便可以考慮將農業保護區之外的全部集體建設用地推向市場，也不需要區分什麼經營性建設用地與農戶宅基地。至於農業保護區之內的非農用地，也不必強令其使用者離開後復墾，而可以考慮用政策引導的辦法逐步使這些土地轉變為農地銀行2胎 銀行2胎利息任何問題免費諮詢。專業農戶的居住與生產設施占地也可看做農用地，但要對數量級比例做出規范。全國可劃定25億畝以上的農業保護區。
按以上思路設計土地用途管制的新辦法，會不會導致農業保護區之外土地被地方政府濫用？這個問題當然要重視。但可以肯定地說，這個思路要比現在的做法好，因為至少管住瞭一塊。如果再能推進規劃體制改革，推進規劃的法治化、民主化，會更有效地約束地方政府的行為。
□黨國英(學者)
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新聞來源http://bj.house.sina.com.cn/news/2013-11-02/07442477668.shtml
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